พรบ.ควบคุมอาคาร มาตรา 40 ส่วน”โดยฝ่าฝืนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง” ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ

พรบ.ควบคุมอาคาร มาตรา 40 ส่วน”โดยฝ่าฝืนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง” ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ

30 ธ.ค. 2568

ศาลรัฐธรรมนูญเผยแพร่คำวินิจฉัยที่ 25/2568 วันที่ 8 ธันวาคม 2568 เรื่อง พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 40 เฉพาะในส่วนที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคาร โดยฝ่าฝืนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง” ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 26 วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา 37 วรรคหนึ่ง และมาตรา 29 วรรคหนึ่ง หรือไม่

เรื่องนี้มีที่มาจากคดีในศาลปกครองซึ่งนายสมชาย สิงห์โต นางลำพึง สิงห์โต และนายอุทัย สิงห์โต (ผู้ฟ้องคดีที่ 1 – 3) ยื่นฟ้องนายกองค์การบริหารส่วนตำบลตลิ่งชัน (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) และบริษัท ซีอาร์ซีพร๊อพเพอร์ตี้ จำกัด (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ต่อศาลปกครองกลางว่า ผู้ฟ้องคดีเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดินพร้อมสิ่งปลูกสร้างบนที่ดิน ตำบลตลิ่งชัน อำเภอเมืองสระบุรี จังหวัดสระบุรี ที่ดินแปลงนี้นายอุดม ลิ่มสุวรรณแบ่งขาย ซึ่งต่อมาก็แบ่งขายรวม 41 แปลงให้บริษัท ซีอาร์ซีฯ และนำที่ดินแปลงโฉนดที่ดินเลยที่ 25 (61) มาทำเป็นถนนกว้าง 6 เมตร ภายในที่ดินจัดสรรเพื่อใช้ประโยชน์ร่วมกันของที่ดินทั้งหมด ซึ่งผู้ฟ้องคดีและบริวารก็ได้ใช้ถนนดังกล่าวเป็นทางสัญจรเข้าออกสู่ทางสาธารณประโยชน์โดยสงบเปิดเผยมาตลอดเวลาประมาณ 25 ปี

ต่อมาบริษัทซีอาร์ซีฯ อ้างว่าเป็นเจ้าของที่ดินทั้งหมด 41 แปลง และที่ดินแปลงอื่นโดยรอบ รวมเป็น 68 แปลง นำมาขออนุญาตก่อสร้างอาคารพาณิชยกรรมขนาดใหญ่ต่อองค์การบริหารส่วนตำบลตลิ่งชัน และได้รับใบอนุญาตเมื่อวันที่ 28 พฤศจิกายน 2555 รวมเอาที่ดินของนายสมชาย (ผู้ฟ้องคดีที่ 1) เป็นส่วนหนึ่งของโครงการและสร้างอาคารทับทางสัญจรตามโฉนดที่ดินเลขที่ 25 (61) เมื่อนายสมชายร้องเรียนเรื่องดังกล่าว ทางบริษัท ซีอาร์ซีฯ แก้ไขแบบโดยเว้นบ้านของนายสมชาย แต่ยังคงก่อสร้างอาคารปิดล้อมและทับทางสัญจร สร้างความลำบากในการสัญจร บดบังทัศนียภาพ ก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญและทำลายสภาพแวดล้อม นายสมชายมีหนังสือลงวันที่ 17 เมษายน 2556 ร้องเรียนต่อ อบต.ตลิ่งชัน ซึ่งทาง อบต. ตรวจสอบแล้วเห็นว่า ที่ดินแปลงดังกล่าวแบ่งแยกก่อนประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 286 ลงวันที่ 24 พฤศจิกายน 2515 ไม่เป็นที่ดินจัดสรรที่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2543 และไม่ปรากฏว่าเจ้าของเดิมจดทะเบียนยกถนนในหมู่บ้านเป็นทางสาธารณะหรือให้ตกเป็นภาระจำยอม จึงไม่อาจเพิกถอนใบอนุญาตก่อสร้างอาคารได้

ผู้ฟ้องคดีทั้งสามเห็นว่า การดำเนินการเข้าลักษณะเป็นการจัดสรรที่ดินตาม ปว. 286 การพิจารณาออกใบอนุญาตก่อสร้างอาคารต้องพิจารณาตามกฎหมายจัดสรรที่ดิน นอกจากนั้น อาคารที่อบต.ตลิ่งชันออกใบอนุญาตก่อสร้างเพื่อใช้เป็นอาคารพาณิชยกรรม ค้าปลีก – ค้าส่ง ภัตตาคาร สำนักงาน โรงมหรสพ ห้างสรรพสินค้า และลานจอดรถ อยู่ในบังคับที่จะต้องจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม แต่บริษัท ซีอาร์ซีฯไม่ได้จัดทำรายงานฯ อีกทั้งการก่อสร้างอาคารไม่ชอบด้วยกฎหมายให้ใช้บังคับผังเมืองรวมจังหวัดสระบุรี พ.ศ. 2554 เพราะเป็นการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่ในพื้นที่สีชมพู (ที่ดินประเภทชุมชน) การที่ อบต.ตลิ่งชันออกใบอนุญาตก่อสร้างเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นฟ้องต่อศาลปกครองกลาง ซึ่งศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาให้อบต.ตลิ่งชันออกคำสั่งให้บริษัท ซีอาร์ซีฯ รื้อถอนอาคารภายในเวลาที่กำหนด แต่ต้องไม่น้อยกว่า 30 วัน ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 42 ทั้งผู้ฟ้องคดีทั้งสามและผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสองอุทธรณ์คำพิพากษาต่อศาลปกครองสูงสุด

ระหว่างการพิจารณาคดีของศาลปกครองสูงสุด บริษัทซีอาร์ซีฯ โต้แย้งว่า พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 40 เฉพาะในส่วนที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคาร โดยฝ่าฝืนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง” เป็นบทบัญญัติที่ไม่ชัดเจนแน่นอนส่งผลให้ผู้ที่ตกอยู่ภายใต้บังคับไม่อาจทราบถึงสิทธิหน้าที่ของตนและไม่สามารถปฏิบัติให้ถูกต้องตามกฎหมาย เปิดช่องให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นใช้ดุลพินิจตีความกฎหมายโดยไม่มีขอบเขตที่ชัดเจน กระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ทั้งยังเป็นองค์ประกอบความผิดอาญาอาจส่งผลให้ผู้ฝ่าฝืนต้องรับโทษทางอาญาสำหรับผู้ที่ฝ่าฝืนคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น ขัดต่อสิทธิที่จะไม่ถูกลงโทษทางอาญาหรือหลักไม่มีความผิดไม่มีโทษ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 26 วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา 37 วรรคหนึ่ง มาตรา 29 วรรคหนึ่ง และมาตรา 50 (3) ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ขอให้ศาลปกครองสูงสุดส่งคำโต้แย้งดังกล่าวต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่าคำโต้แย้งเกี่ยวข้องกับบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่จะใช้บังคับแก่คดี และยังไม่มีคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับบทบัญญัตินี้ จึงส่งคำโต้แย้งดังกล่าวต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัย

ในเบื้องต้น ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 50 (3) เป็นบทบัญญัติกำหนดหน้าที่ของปวงชนชาวไทยให้มีหน้าที่รับผิดชอบต่อประเทศชาติและสังคมส่วนรวมเพื่อให้เกิดความร่วมมือร่วมใจในการพัฒนาประเทศ มิใช่เป็นบทบัญญัติที่คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลโดยตรง ไม่มีกรณีที่พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 40 จะขัดหรือแย้งได้ ไม่จำต้องวินิจฉัยในส่วนนี้ จึงมีคำสั่งรับไว้พิจารณาวินิจฉัยเฉพาะประเด็นว่าขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 26 วรรคหนึ่ง (การตรากฎหมายที่มีผลเป็นการจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลต้องเป็นไปตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติเงื่อนไขไว้ กฎหมายดังกล่าวต้องไม่ขัดต่อหลักนิติธรรม ไม่เพิ่มภาระหรือจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุุคคลเกินสมควรแก่เหตุ และจะกระทบต่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของบุคคลมิได้ รวมทั้งต้องระบุเหตุผลความจำเป็นในการจำกัดสิทธิและเสรีภาพไว้ด้วย) ประกอบมาตรา 37 วรรคหนึ่ง (บุคคลย่อมมีสิทธิในทรัพย์สินและการสืบมรดก) และมาตรา 29 วรรคหนึ่ง (บุคคลไม่ต้องรับโทษอาญา เว้นแต่ได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลาที่กระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และโทษที่จะลงแก่บุคคลนั้นจะหนักกว่าโทษที่บัญญัติไว้ในกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลาที่กระทำความผิดมิได้) หรือไม่

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 40 เป็นบทบัญญัติที่มีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองความปลอดภัยสาธารณะ ป้องกันความเสียหายอันอาจเกิดขึ้นจากอาคารที่ไม่ได้มาตรฐาน และสร้างสภาพแวดล้อมให้เหมาะสมต่อการใช้ชีวิตของประชาชน จึงมีความจำเป็นที่รัฐต้องจำกัดสิทธิของประชาชนด้วยการเข้ามาควบคุมการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคาร ให้เป็นไปตามมาตรฐานที่กฎหมายกำหนด ด้วยการให้อำนาจแก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นสั่งระงับการกระทำการเกี่ยวกับอาคารอันเป็นการฝ่าฝืนต่อกฎหมาย สั่งห้ามเข้าไปใช้ประโยชน์ในอาคาร สั่งแก้ไชเปลี่ยนแปลงอาคารให้ถูกต้อง หรือสั่งให้รื้อถอนอาคาร ต่อผู้กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 กฎกระทรวง หรือข้อบัญญัติท้องถิ่นที่ออกตามพระราชบัญญัติดังกล่าว รวมถึงกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ถ้อยคำว่า “หรือกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง” มีลักษณะเป็นการบัญญัติกฎหมายที่ขยายหลักเกณฑ์ของกฎหมายควบคุมอาคารให้กว้างยิ่งขึ้นโดยต้องเป็นกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์ในการคุ้มครองประโยชน์สาธารณะในลักษณะเดียวกับพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มิได้ให้ดุลพินิจแก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นให้สามารถใช้อำนาจได้อย่างไม่มีขอบเขตหรือใช้อำนาจตามอำเภอใจ โดยไม่จำต้องบัญญัติกฎหมายทุกฉบับที่เกี่ยวกับการควบคุมอาคารไว้ในกฎหมายฉบับนี้ อีกทั้งเมื่อผู้ที่มีอำนาจอนุญาตก่อสร้างตามกฎหมายเฉพาะและผู้มีอำนาจสั่งแก้ไขหรือรื้อถอนเป็นหน่วยงานเดียวกัน หรืออย่างน้อยจัดกลไกความร่วมมือระหว่างหน่วยงานย่อมทำให้เกิดความเป็นเอกภาพในการบังคับใช้กฎหมาย แม้บทบัญญัติตามมาตรา 40 จะจำกัดสิทธิเสรีภาพของเจ้าของอาคารในการก่อสร้างอาคารอยู่บ้าง แต่เมื่อชั่งน้ำหนักระหว่างสิทธิของผู้เป็นเจ้าของอาคารที่อาจถูกจำกัดด้วยการไม่สามารถก่อสร้างอาคารอย่างอิสระกับความปลอดภัยสาธารณะและความปลอดภัยของผู้ใช้อาคาร ประโยชน์สาธารณะย่อมมีน้ำหนักมากกว่า ประกอบกับ มาตรา 13 ทวิ กำหนดให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องแจ้งกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องกับการขออนุญาตแก่ผู้ขออนุญาตทราบ และมาตรา 52 หากผู้ขออนุญาตไม่เห็นด้วยกับคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นสามารถใช้สิทธิอุทธรณ์คำสั่งต่อคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ หากไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยอุทธรณ์ สามารถฟ้องคดีต่อศาล ดังนั้น มาตรา 40 เฉพาะในส่วนที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคาร โดยฝ่าฝืนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง” เป็นบทบัญญัติที่มีความชัดเจนแน่นอน ไม่ชัดต่อหลักนิติธรรม ไม่เป็นการเพิ่มภาระหรือจำกัดสิทธิหรือเสรีภาพของบุคคลเกินสมควรแก่เหตุ และไม่กระทบต่อสิทธิในทรัพย์สินของบุคคล ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 26 วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา 37 วรรคหนึ่ง

ส่วนข้อโต้แย้งของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เกี่ยวกับความผิดทางอาญาซึ่งขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 29 วรรคหนึ่งนั้น เห็นว่า การกำหนดให้บุคคลใดจะต้องรับโทษทางอาญา รัฐธรรมนูญ มาตรา 29 วรรคหนึ่ง บัญญัติรับรองถึงสิทธิของบุคคลไว้ว่า บุคคลไม่ต้องรับผิดในทางอาญา เว้นแต่ได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลากระทำการนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ สอดคล้องกับประมวลกฎหมายอาญา มาตรา 2 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า “บุคคลจักต้องรับโทษในทางอาญาต่อเมื่อได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้ในขณะกระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และโทษที่จะลงแก่ผู้กระทำความผิดนั้น ต้องเป็นโทษที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย” ซึ่งหมายความว่า บุคคลจะต้องรับโทษในทางอาญาก็ต่อเมื่อมีกฎหมายบัญญัติความผิดไว้โดยชัดแจ้ง พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 40 บัญญัติให้การก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคาร โดยฝ่าฝืนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นมีอำนาจดำเนินการตาม (1) ถึง (3) มาตรา 41 และมาตรา 42 และหากเจ้าของอาคารไม่รื้อถอนตามคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา 42 ต้องรับโทษทางอาญาตามมาตรา 66 ทวิ รวมทั้งผู้ฝ่าฝืนคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามมาตรา 40 ต้องรับโทษทางอาญาตามมาตรา 67 บทบัญญัติดังกล่าวมีสถานะเป็นกฎหมายปกครอง เมื่อคำสั่งทางปกครองที่ออกโดยอาศัยบทบัญญัติมาตราดังกล่าวเป็นเงื่อนไขนำไปสู่ความรับผิดทางอาญา การประเมินความชัดเจนและความคาดหมายได้ของกฎหมายย่อมต้องใช้มาตรฐานที่เข้มงวด เมื่อพิจารณาการบัญญัติกฎหมายในลักษณะดังกล่าวแล้ว เห็นได้ว่าเป็นการบัญญัติกฎหมายไว้โดยชัดแจ้งแล้วว่า ให้นำกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องมาใช้บังคับกับการควบคุมอาคาร โดยกำหนดโทษทางอาญาสำหรับกรณีฝ่าฝืนคำสั่งของเจ้าพนักงานท้องถิ่น บทบัญญัติดังกล่าวไม่ขัดต่อสิทธิของบุคคลที่จะไม่ถูกลงโทษทางอาญา ตามหลักไม่มีความผิด ไม่มีโทษ โดยไม่มีกฎหมาย ไม่ทำให้บุคคลต้องรับโทษทางอาญาโดยไม่ได้กระทำการอันกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลาที่กระทำนั้นบัญญัติเป็นความผิดและกำหนดโทษไว้ และไม่เป็นการลงโทษทางอาญาหนักกว่าโทษที่บัญญัติไว้ในกฎหมายที่ใช้อยู่ในเวลากระทำความผิด ดังนั้น พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 40 เฉพาะในส่วนที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคาร โดยฝ่าฝืนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง” ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 29 วรรคหนึ่ง

ผลแห่งคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญคือ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 มาตรา 40 เฉพาะในส่วนที่บัญญัติว่า “ในกรณีที่มีการก่อสร้าง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนย้ายอาคาร โดยฝ่าฝืนกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง” ไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา 26 วรรคหนึ่ง ประกอบมาตรา 37 วรรคหนึ่ง และมาตรา 29 วรรคหนึ่ง

ดาวนโหลด: คำวินิจฉัย